Rosana Abella Delgado y Macarena Gómez Lombide*
Casa Bertolt Brecht
En estas líneas, nos interesa aportar a la discusión pública sobre la afectación de los derechos fundamentales de expresión y protesta social pacífica que provocó la aprobación de la Ley de Urgente Consideración (LUC, N.º 19.889) en Uruguay, en julio del año 2020.
Considerando la integralidad e interdependencia de los derechos humanos (DDHH), plantearemos que la libertad de expresión y la protesta social se encuentran interrelacionadas, y por tanto su vulneración erosiona sustantivamente los pilares de la sociedad democrática.
La LUC introdujo diversos cambios que son objeto de preocupación1, pero nos focalizaremos en la siguiente paradoja: para garantizar la libertad de circulación, se lesionan otros derechos fundamentales como ser el derecho a la protesta social pacífica y la libre expresión.
En la Constitución de la República, están garantizados los derechos de libertad, expresión, reunión pacífica, asociación y huelga (art. 7, 29, 38 y 57). Los mismos posibilitan expresar su voz a la población en general, y especialmente las minorías, y cuando eso sucede en el espacio público, se amplifican las reivindicaciones, actuando como caja de resonancia de ellas . Sin embargo, la LUC protege especialmente la libertad de circulación y la idea de orden público de algunas personas, restringiendo la libertad de expresión, reunión y huelga de otras.
Buscaremos aplicar el “test tripartito” desarrollado por el derecho internacional de los DDHH a algunos artículos de la LUC para evidenciar que dicha limitación es excesiva. Estas disposiciones se potencian en la sección Seguridad Pública de la LUC, donde, por ejemplo, se establece la presunción de legitimidad de la autoridad policial ampliándose la discrecionalidad que se otorga a su accionar. De la conjunción de ambas secciones, se desprende una política represiva que limita los derechos de reunión, manifestación colectiva, y protesta social para expresar discrepancias con la autoridad pública.
¿Son admisibles los límites a la libertad de expresión desde una perspectiva garantista de derechos?
El art. 13 de la Convención Americana de DDHH (CADH) establece en sus numerales 2, 3 y 5, las condiciones estrictas bajo las cuales se admiten restricciones a la libertad de expresión, que, como los demás derechos humanos, no es absoluto. En aplicación de esa disposición convencional, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, con el cual el Estado uruguayo se encuentra obligado, ha definido lo que técnicamente se conoce como “test, tripartito”, para evaluar la admisibilidad de los límites a la libertad de expresión, como lo explica Catalina Botero et al. (2017, p.96)
Los límites impuestos deben cumplir con tres requisitos: estar establecidos previamente “en forma expresa, taxativa y clara en una ley, en el sentido formal y material” (legalidad); estar orientados al logro de objetivos legítimos (legitimidad), y en forma necesaria, proporcionada e idónea para alcanzar dichos objetivos. (Botero, et al. 2017, p.99-100)
El primer requisito, la legalidad, se encuentra cubierto por la LUC, al ser una ley votada por una mayoría parlamentaria y cumplir las formalidades que la Constitución establece. Esto no excluye que se pueda discutir, desde un punto de vista ético y político, la acción de aplicar este instrumento para abordar innumerables temas, en un período tan corto y en un contexto de emergencia sanitaria, impidiendo el diálogo y participación democrática que se espera en torno al proceso legislativo.
El segundo paso implica que los límites sean establecidos para alcanzar alguno de los objetivos legítimos expresamente establecidos por la CADH: la protección de los derechos de las demás personas, y la protección de la seguridad nacional, del orden público, de la salud pública o de la moral pública.
Los artículos que consideramos de interés analizar a la luz de este test son los correspondientes a la “Protección de la libre circulación”, que declara “ilegítimos los piquetes que impidan la libre circulación de personas, bienes o servicios, en espacios públicos o privados de uso público” (art 468); establecen que “el Ministerio del Interior dispondrá las medidas pertinentes a los efectos de preservar los espacios públicos o privados de uso público cuya circulación se pretenda obstaculizar o impedir por personas, vehículos u objetos de cualquier naturaleza, con el fin de “garantizar el derecho a la libre circulación y el orden público” (art 469) y que “en caso de hechos de apariencia delictiva, las autoridades actuantes detendrán a los presuntos infractores e informarán de inmediato al Ministerio Público” (art 470).
Al aplicar el requisito de legitimidad, se apela a los objetivos que habilitan según la CADH la limitación de la libertad de expresión: la protección del “orden público”, y la del derecho de los demás a la “libre circulación”. Sin embargo, como ha establecido la Relatoría Especial de la Comisión Interamericana de DDHH (RELE – CIDH), la simple invocación de dichos objetivos no es suficiente y, cuando se trata de restringir y limitar derechos, la ley debería desarrollar lo más detallada y explícitamente los conceptos a los que acude para establecer el límite. Además, la Relatoría recuerda que, para la Corte Interamericana de DDHH (Corte IDH), “la libertad de expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno derecho de manifestarse” (RELE-CIDH, 1994, como se citó en Botero, et al. 2017, pp.105-106).
No encontramos en estos artículos de la LUC una definición precisa de los objetivos legítimos que se pretenden alcanzar limitando la libertad de expresión, ni la idea de “orden público” acorde a la que ofrece la Corte IDH. La utilización de conceptos jurídicos indeterminados como el de “orden público” deviene, en la práctica, que su definición quede librada a la interpretación que le otorgue la autoridad administrativa que lo aplique. Lo mismo ocurre con otros conceptos ambiguos como “libre circulación” o “hechos de apariencia delictiva”.
En cuanto a la necesidad e idoneidad del límite, estas deben relacionarse, según la Corte IDH, con las necesidades de las instituciones democráticas, demostrándose “que el objetivo imperioso que se persigue no puede alcanzarse por un medio menos restrictivo” y que la medida utilizada constituye “un instrumento efectivamente conducente a dicha finalidad” (Botero, et al. 2017, p.107).
Por tanto, deberíamos cuestionarnos si lo que se quiere es proteger el orden de una sociedad democrática, ¿la medida idónea y menos restrictiva posible es declarar ilegítimas ciertas formas de protesta y expresión? En el entendido que los piquetes son instrumentos de protesta mayoritariamente utilizados por el movimiento sindical en momentos de lucha2, ¿esta ley no habilita la criminalización de la protesta? ¿Qué garantías existen para que la autoridad policial no considere a las manifestaciones públicas como “hechos de apariencia delictiva”?
Por último, para evaluar la proporcionalidad de la limitación, la CIDH establece que “ha de determinarse si el sacrificio de la libertad de expresión que ella conlleva resulta exagerado o desmedido frente a las ventajas que mediante ella se obtienen” (Botero, p.108). Y en ese sentido, frente al art. 468, la Relatoría Especial expresó que “las prohibiciones absolutas de modo y lugar para ejercer los derechos involucrados en protestas son limitaciones desproporcionadas per se” (2020, p.4).
Además, tales criterios (de necesidad, idoneidad y proporcionalidad) deberían establecerse lo más claramente posible en el texto de la ley, lo que tampoco ocurre. En los artículos analizados, la LUC traslada la responsabilidad de definir los conceptos antes mencionados a órganos e instituciones del Poder Ejecutivo, que no son los encargados de establecer la norma legal, sino de su aplicación.
Apuntes finales
En síntesis, podemos decir que los artículos analizados, no cumplen con la mayor parte del test tripartito. Se otorga a la autoridad administrativa excesivas potestades, sin un control real, trasladando las garantías del respeto a los DDHH a la órbita judicial, donde los controles pueden llegar a ser tardíos, o cuando el ejercicio del derecho ya se encuentre dañado.
La RELE-CIDH llamó la atención al Estado uruguayo en cuanto al peligro de que tanto las normas aquí analizadas, como las que afectan el derecho a la privacidad y el derecho de acceso a la información sobre asuntos de inteligencia, seguridad nacional y defensa, “podrían afectar el derecho a la participación social y política, dado que todas estas libertades en su conjunto hacen posible el libre juego democrático” (2020, p.2).
Teniendo en cuenta que los discursos políticos y sobre asuntos de interés público, así como los de defensa de derechos humanos, son definidos por el derecho internacional de los DD. HH. como especialmente protegidos: ¿no podría entenderse que la libertad de expresión para la defensa de derechos admite que se obstaculice momentáneamente la libre circulación en un espacio público acotado? ¿Será posible manifestarnos pacíficamente sin interrumpir la libre circulación en algún sentido mínimo? ¿Qué parámetros sociales y culturales determinarán la interpretación de lo que será considerado en la práctica “libre circulación” y “orden público”? ¿Cómo se modificará nuestra sociedad futura en términos de reconocimiento y ejercicio de derechos? ¿Tendremos limitados, o no, algunos derechos fundamentales en función de la discrecionalidad de los gobernantes?
De hecho, la campaña de recolección de firmas para derogar 135 artículos de la LUC, impulsada por muchas organizaciones sociales y políticas, condujo a un escenario de referéndum, fundamentado en el no retroceso en derechos.
Independientemente del resultado del referéndum para derogar 135 artículos de la LUC, parecería que la sociedad civil organizada tiene por delante el desafío de constituirse en un actor de vigilancia para garantizar el derecho efectivo a la libertad de expresión y protesta social pacífica en Uruguay. Y si de aquí en más esos derechos se ejercieran con temor, la solidaridad y la resistencia colectivas también cobrarán nuevos sentidos.
* Esta contribución original de este espacio, forma parte también del Informe Anual de Derechos Humanos de SERPAJ 2021.
1 Nos referimos a los artículos 4, 11, 24, 43, 45, 49, 50, 51, 125 de la LUC.
2 El art. 468 debe leerse junto a otra norma que se encuentra en otro capítulo de la LUC y ha suscitado críticas desde la RELE-CIDH y el movimiento sindical, art. 392. (Libertad de Trabajo y derecho de la dirección de la empresa). El Estado garantizará el ejercicio pacífico del derecho de huelga, el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los respectivos establecimientos y el derecho de la dirección de las empresas a ingresar a las instalaciones libremente.
Bibliografía
Bottero, C.; Guzmán, F,; Jaramillo, S.; Gómez, S. (2017). El derecho a la libertad de expresión. Curso avanzado para jueces y operadores jurídicos en las Américas. Guía curricular y materiales de estudio. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia. En línea: https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/07/El-derecho-a-la-libertad-de-expresi%C3%B3n-PDF-FINAL-Julio-2017-1-1.pdf
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (2020). Informe técnico sobre el proyecto de Ley de Urgente Consideración a estudio del Poder Legislativo, en relación con la restricción de derechos vinculados a la libertad de expresión, el derecho a la información y otras libertades democráticas (privacidad, asociación, reunión y participación política. Recuperado el 25 de junio de 2021 de: https://www.sudestada.com.uy/articleId__025b1ba3-becb-4a0c-8ea3-ec169b17bc13/10893/Detalle-de-Noticia
Uruguay. Constitución de la República. (2004). Constitución 1967 con las modificaciones plebiscitadas del 26 de noviembre de 1989, el 26 de noviembre de 1994, el 8 de diciembre de 1996 y el 31 de octubre de 2004 . Disponible en https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/constitucion
Uruguay. Ley Nº 19.889 Aprobación de la Ley de Urgente Consideración. LUC. (2020). Disponible en https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19889-2020.